Legal Opinion : Tentang Penutupan Operasional Tambang PT. NNT

Pendapat Hukum (Legal Opinion) Tentang Penutupan Operasional TambangPT. Newmont Nusa Tenggara oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Sumbawa 

                           

KASUS POSISI

PT. Newmon Nusa Tenggara (NNT) merupakan perusahaan patungan PT. Newmont Indonesia Limited (perusahaan asing) dengan PT. Pukuafu yang komposisi sahamnya masing-masing 80% dan 20%. Kontrak Karya antara PT.NNT dengan Pemerintah Republik Indonesia dibuat dan ditandatagani pada tanggal 2 Desember 1986.

Berdasarkan Kontrak Karya, 80% saham modal asing harus didivestasikan sebesar 31% sampai Maret 2010, tetapi mundur hingga Maret 2011. 24% saham telah didivestasikan dan dimiliki oleh Pemda Sumbawa, Pemda Sumbawa Barat dan Pemprov NTB. 

PT.NNT telah menawarkan sisa 7% saham tersebut kepada pemerintah pusat sesuai Pasal 24 ayat (3) Kontrak Karya. Pemda Kabupaten Sumbawa Barat (KSB) menginginkan agar sisa 7% saham tersebut dimiliki sepenuhnya oleh Pemda KSB. Akan tetapi hingga tanggal 18 Maret 2011, pemerintah pusat belum memutuskan siapa yang berhak membeli 7% saham tersebut.

Pada tanggal 18 Maret 2011, Bupati KSB mengirimkan surat kepada PT.NNT yang menyatakan bahwa jika divestasi 7% saham tersebut tidak diberikan kepada Pemda KSB, maka Bupati KSB akan menutup operasional tambang PT.NNT pada 19 April 2011.

Presiden Direktur PT. NNT menyatakan bahwa tindakan Pemda KSB tersebut telah melanggar ketentuan perundang-undangan.

ISU HUKUM DAN PERTANYAAN HUKUM

1.      Apakah Pemda KSB berhak memiliki divestasi sisa 7% saham modal asing tersebut?

2.      Apakah Pemerintah Daerah KSB berwenang untuk menutup operasional tambang PT.NNT mengingat Kontrak Karya antara PT.NNT dengan Pemerintah Pusat (Menteri Pertambangan) dibuat dan ditantatangani pada Tahun 1986?

DASAR HUKUM

1.      Pasal 1338 KUH Perdata

2.      UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah

3.      UU No. 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal

4.      UU No. 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu Bara

5.      PP Nomor 22 Tahun 2010 tentang Wilayah Pertambangan

6.      PP No. 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batu Bara

7.      Kontrak Karya antara Pemerintah Republik Indonesia dan PT. Newmont Nusa Tenggara

ANALISIS

Analisis Isu Satu:

Pasal 2 ayat (4) UU No.32 th. 2004 menyebutkan bahwa Pemerintah daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan memiliki hubungan dengan Pemerintah dan dengan pemerintahan daerah lainnya termasuk dalam pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang menjadi kewenangan daerah dan juga hubungan koordinasi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam bidang penanaman modal sebagaimana dimaksud dalam ketentuan pasal Pasal 14 ayat (1) huruf n dan Pasal 17 UU No.32 th. 2004 jo Pasal 27 UU No. 25 th. 2007. Maka berdasarkan ketentuan tersebut, Pemerintah Pusat harus berhubungan dan melakukan koordinasi dengan pemerintah daerah dalam bidang pemanfaatan sumber daya alam.

Dalam ketentuan Pasal 24 ayat 3 Kontrak Karya disebutkan bahwa divestasi saham modal asing akan ditawarkan pertama-tama kepada pemerintah dan jika pemerintah dalam waktu 30 hari sejak diterimanya penawaran itu pemerintah tidak menerimanya, maka barulah divestasi saham modal asing tersebut ditawarkan kepada warga negara Indonesia atau perusahaan Indonesia yang dikendalikan oleh warga negara Indonesia.

Dalam kasus ini, permasalahan yang penting adalah defenisi atau tafsiran terhadap konsep “pemerintah”. “Pemerintah” yang dimaksud pada Kontrak Karya tersebut dapat dilihat dari ketentuan Pasal 1 angka 10 Kontrak Karya yang menyebutkan bahwa “Pemerintah” berarti Pemerintah Republik Indonesia, Menteri, Departemen, Badan, Lembaga, Pemerintah Daerah, Kepala Daerah Tingkat I atau Tingkat II nya. Dengan demikian, maka Pemerintah Daerah termasuk Kepala Daerah Tingkat I dan II { sekarang Kepala Daerah Provinsi (Gubernur) dan Kepala Daerah Kabupaten/Kota ( Bupati/Walikota) } juga merupakan “pemerintah” sebagaimana yang dimaksud pada Pasal 24 ayat 3 Kontrak Karya.

Dengan demikian, dalam menentukan siapa yang berhak membeli dan memiliki sisa divestasi 7% saham modal asing tersebut, pemerintah pusat (menteri) hendaknya melakukan koordinasi dengan pemerintah daerah (gubernur dan/atau walikota). Jika pemerintah pusat tidak menerima (menginginkan) penawaran divestasi tersebut, maka sudah seharusnya pemerintah daerah lah yang berhak untuk memiliki sisa 7% saham tersebut.

Analisis Isu Dua

Dalam kaitannya dengan kasus penutupan operasi tambang PT.NNT yang akan dilakukan oleh Pemda KSB, maka untuk dapat mengetahui apakah Pemda KSB memiliki kewenangan untuk melakukan penutupan operasional tambang atau tidak, para pihak harus tetap memperhatikan peraturan perundang-undangan dan Kontrak Karya yang telah ditandatangani.

Setiap penanam modal baik penanam modal dalam negeri maupun penanam modal asing, berdasarkan ketentuan Pasal 15 huruf e dan Pasal 16 huruf f UU No. 25 th. 2007 wajib dan bertanggungjawab mematuhi semua ketentuan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian, maka setiap penanam modal, baik penanam modal dalam negeri maupun penanam modal luar negeri harus mematuhi semua peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia.

Ketentuan mengenai diwajibkannya para penanam modal untuk mematuhi semua ketentuan perundang-undangan tidaklah berarti bahwa penanam modal harus mengikuti semua kehendak pemerintah diluar isi kontrak karya yang telah disepakati. Karena bagaimanapun, Kontrak Karya atau work of contract itu merupakan salah satu bentuk perjanjian ( Salim HS, 2007: 128) dan merupakan bentuk kerjasama modal asing dengan badan hukum yang menggunakan modal nasional ( Erman Rajagukguk, dkk., 1995: 186). Bahwa berdasarkan ketentuan Pasal 1338 KUH Perdata berlaku asas Pacta Sunt Servanda yaitu suatu perjanjian yang telah disepakati secara sah berlaku sebagai undang-undang bagi mereka yang membuatnya.

Oleh karena Kontrak Karya tersebut merupakan perjanjian, maka Kontrak Karya tersebut merupakan suatu privatrechtelijke rechtshandlingen atau tindakan hukum privat pemerintah ( Philipus M. Hadjon, 2007: 175). Dalam konsep Hukum Administrasi, tindakan hukum privat pemerintah juga harus tunduk pada Civil Code are also applied as well as action by privat persons ( Ching- Hsiou Chen dalam Yong Zhang, 1999: 31 ) dan bukan merupakan suatu publiekrechtelijke rechtshandlingen atau tindakan hukum publik pemerintahan yang bersifat sepihak ( Tutik Triwulan Titik, 2010: 326 ) dan oleh karena itu tetap harus tunduk pada ketentuan-ketentuan hukum privat.

Dengan demikian, maka segala bentuk tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah maupun Pemda KSB harus tunduk terhadap ketentuan Kontrak Karya yang disepakati tersebut, termasuk prosedur penutupan operasional tambang.

Untuk proses pengakhiran Kontrak Karya atau penutupan operasi tambang, maka harus diperhatikan ketentuan Pasal 20 ayat 1 Kontrak Karya, yaitu bahwa pemerintah (termasuk pemerintah daerah) dalam hal PT.NNT lalai (default) misalnya  tidak memberikan (menawarkan) divestasi saham kepada pemerintah maka pemerintah harus memberikan teguran atau pemberitahuan tertulis kepada PT.NNT dan PT.NNT mendapat jangka waktu maksimal 180 hari untuk memperbaiki kelalaian tersebut. Dan jika selama 180 hari tersebut PT.NNT tidak memperbaiki kelalaiannya maka pemerintah dapat mengakhiri Kontrak Karya, yaitu pemberhentian atau penutupan operasional tambang.

Akan tetapi, dalam hal ini, istilah “pemerintah” yang dimaksud juga masih membutuhkan penafsiran (lihat penjelasan tentang siapa yang dimaksud dengan “pemerintah” pada analisis isu 1). Apakah Pemerintah Pusat ataukah Pemerintah Daerah yang berwenang untuk menutup atau mengakhiri kontrak karya?.  Oleh karena itu, maka penting untuk memperhatikan ketentuan Peraturan perundang-undangan yang berlaku, yaitu UU No.4 th.2009 sebagai pengganti UU No. 11 th. 1967 termasuk juga Peraturan pelaksananya, dalam hal ini PP No. 22 th. 2010 dan PP No. 23 th. 2010.

Konsep “kewenangan” merupakan konsep dalam Hukum Publik khususnya Hukum Administrasi. Untuk mengetahui apakah pejabat Tata Usaha Negara memiliki kewenangan atau tidak maka dapat dilihat dari tiga hal, yaitu bevoegdheid ratione materie ( berwenangan karena materi ), bevoegdheid ratione loci ( berwenang karena tempat ) dan bevoegdheid ratione temporis ( berwenang karena waktu).

Materi yang menjadi objek permasalahan adalah termasuk dalam jenis pertambangan mineral logam sebagaimana dimaksud dalam ketentuan Pasal 34 ayat (2) hruf b UU No. 4 th. 2009 jo. Pasal 2 ayat (2) huruf b PP no. 23 th. 2010 dan juga seperti tercantum dalam Pasal 1 angka 6 Kontrak Karya.

Izin Usaha Pertambangan (IUP) produksi pertambangan PT.NNT diberikan oleh Menteri karena Kontak Karya tersebut dibuat dan ditandatangani pada tahun 1986 sebelum diterapkannya sistem otonomi daerah di Indonesia.

Untuk jenis pertambangan mineral logam Bupati/Walikota berwenang memberikan IUP produksi apabila lokasi penambangan, lokasi pengolahan dan pemurnian, serta pelabuhan berada di dalam 1 (satu) wilayah kabupaten/kota atau wilayah laut sampai dengan 4 (empat) mil dari garis pantai sebagaimana dimaksud dalam Pasal 35 ayat (1) huruf a PP No. 23 th. 2010. Untuk PT.NNT, lokasi pemurnian tidak berada pada Kabupaten KSB sehingga yang berwenang memberikan IUP Produksi adalah Menteri sebagaimana dimaksud Pasal 35 ayat (1) huruf c dan Pasal 38 huruf a PP No. 23 th. 2010. Hal ini berarti juga sesuai dengan apa yang telah dibuat dan ditandatangani sebelum berlakunya UU No. 4 th. 2009 yaitu ketika Kontrak Karya dbuat dan ditandatangani oleh Pemerintah Indonesia dengan PT. NNT.

Walaupun lokasi pertambangan berada di wilayah KSB akan tetapi yang berwenang menetapkan Wilayah Pertambangan ( WP ), Wilayah Usaha Pertambangan ( WUP ) dan Wilayah Izin Usaha Pertambangan ( WIUP ) adalah Menteri sebagaimana dimaksud masing-masing pada Pasal 15 ayat (1), Pasal 16 ayat (2), Pasal 19 ayat (1) dan Pasal 22 PP No. 22 th. 2010.

Oleh karena terkait masalah siapa yang berwenang memberikan izin, maka berlaku asas contrarius actus yaitu pencabutan izin adalah kewenangan dari pejabat yang memberikan izin. Dengan dicabutnya izin tersebut, maka dapat diartikan bahwa seseorang atau badan hukum yang izinnya dicabut tersebut tidak boleh lagi melakukan perbuatan atau tindakan-tindakan yang sebelumnya diperbolehkan. Untuk kasus ini maka dapat diartikan bahwa pencabutan izin berarti merupakan bentuk penutupan atau penghentian operasional dari PT. NNT.

Dengan demikian baik secara materi, tempat dan waktu, Pemda KSB tidak memiliki kewenangan ( onbevoegdheid ratione materie, onbevoegdheid ratione loci, onbevoegdheid ratione temporis ) untuk menutup operasional pertambangan PT. NNT karena yang berwenang adalah Menteri berdasarkan azas contarius actus.

KESIMPULAN

1.      Bahwa Pemda KSB berhak memiliki ( menerima) divestasi sisa 7% saham modal asing yang akan dididivestasikan oleh PT. NNT sebagaimana dimaksud pada ketentuan Pasal 24 ayat 3 Kontrak Karya.

2.      Bahwa Pemda KSB (Bupati KSB) tidak memiliki kewenangan untuk melakukan penutupan atau penghentian operasional pertambangan PT.NNT akan tetapi dapat melakukan koordinasi dengan Menteri untuk meminta Menteri menutup atau menghentikan operasional pertambangan PT. NNT .